陕西省人大常委会


陕西省人民代表大会常务委员会公告〔十二届〕第一号



《陕西省城市地下管线管理条例》已于2013年5月29日经陕西省第十二届人民代表大会常务委员会第三次会议通过，现予以公布，自2013年10月1日起施行。


陕西省人民代表大会常务委员会
2013年5月29日



附：陕西省城市地下管线管理条例.doc



陕西省城市地下管线管理条例

（2013年5月29日陕西省第十二届人民代表大会常务委员会第三次会议通过）



目 录
第一章 总 则
第二章 地下管线规划
第三章 地下管线建设
第四章 地下管线综合管廊
第五章 地下管线维护
第六章 地下管线档案信息管理
第七章 法律责任
第八章 附 则

第一章 总 则
第一条﹝立法目的﹞为了加强城市地下管线管理，保障地下管线的有序建设和安全运行，合理开发利用地下空间资源，根据本省实际，制定本条例。
第二条﹝适用范围﹞本省城市规划区内地下管线的规划、建设、维护及其档案信息管理，适用本条例。
第三条﹝概念界定﹞本条例所称城市地下管线，是指城市地面以下，用于供水、排水、燃气、热力、照明、电力、通信、广播电视、交通信号等管线（含附属设施）、地下管线综合管廊及其相关的地下空间设施。
本条例所称的地下管线综合管廊，是指城市地面以下用于容纳多种公用设施管线及其附属设施 （包括延伸至地面的附属设施）的构筑物。
第四条﹝基本原则﹞城市地下管线遵循科学规划、统筹建设、协调管理、资源共享的原则。
第五条﹝部门职责﹞省人民政府建设行政主管部门负责全省城市地下管线规划、建设和管理的指导监督工作。
城市人民政府规划、建设、市政公用行政主管部门按照各自职责具体负责地下管线的规划、建设和管理工作。发展和改革、国土资源、水利、公安、人防、广播电视、通信等部门按照各自职责做好地下管线相关管理工作。
省城建档案管理机构负责组织实施全省城市地下管线档案信息管理工作。城市城建档案馆或者城建档案室（以下简称城市城建档案管理机构）具体负责城市地下管线工程档案的收集、保管、利用以及地下管线信息管理系统的建设、管理、更新、维护工作。
第六条﹝城市政府职责﹞城市人民政府统筹规划城市地面建设和地下空间开发，合理安排地下管线、地下交通设施、地下公共服务设施等建设项目，并纳入国民经济和社会发展规划，提供资金保障。
城市人民政府建立地下管线管理联席会议制度，统筹协调地下管线的规划、建设和管理工作，研究解决有关地下管线重大事项。
第七条﹝管线单位职责﹞地下管线产权单位和由政府投资建设的管线管理使用单位 （以下简称地下管线产权、管理单位），负责所属地下管线及其附属设施的日常管理和维护工作，及时修复破损、老化、缺失的地下管线及其附属设施。
第八条﹝投诉举报﹞单位和个人不得损毁、侵占、破坏地下管线，并有权制止和举报损毁、侵占、破坏地下管线的行为。
第九条﹝支持创新﹞政府鼓励支持地下管线科学技术研究和创新，推广新技术、新材料和新工艺，提高地下管线的规划、建设和管理水平。
第十条﹝鼓励民资﹞城市人民政府应当鼓励引导企业等社会力量投资建设地下管线综合管廊等设施，可以采用成立特许经营公司的方式，投资、建设和经营地下管线。
第二章 地下管线规划
第十一条﹝规划编制﹞城市规划主管部门根据城市总体规划，组织编制地下管线综合规划，报城市人民政府批准实施。
地下管线产权、管理单位应当根据地下管线综合规划和本行业发展规划，编制地下管线专业规划。
城市规划主管部门组织编制控制性详细规划时，应当根据城市总体规划和地下管线综合规划，对各类地下管线及其附属设施作出具体安排。
第十二条﹝规划编制要求﹞地下管线规划编制应当具有前瞻性，根据城市规划确定的人口规模、用地布局、产业布局等需求设计相应容量的管线。
各类地下管线的走向、位置、埋深，应当符合地下管线综合规划的要求，并按照下列原则实施：
（一）地下管线的走向宜平行于规划道路中心线，并与地下隐蔽性工程相协调，避免交叉和互相干扰；
（二）同类管线合并建设；
（三）新建、改建、扩建道路，配套管线和原有架空线路应当同步入地；
（四）拟建管线避让已建成管线，临时管线避让正式管线，分支管线避让主干管线，小管径管线避让大管径管线，压力管线避让重力流管线，可弯曲管线避让不宜弯曲管线，技术要求低的管线避让技术要求高的管线，柔性结构管线避让刚性结构管线；
（五）地下管线埋设的深度和各类管线的水平间距、垂直间距以及与建筑物、构筑物、树木等的间距，按照国家有关技术标准、技术规范执行。
第十三条﹝规划许可﹞新建、改建、扩建地下管线工程，建设单位向城市规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；与道路同步建设的地下管线工程，可以委托道路建设单位与道路工程一并办理建设工程规划许可证。
第十四条﹝现状资料﹞建设单位在申请领取建设工程规划许可证前，应当到城市城建档案管理机构查询施工地段的地下管线工程档案，取得该施工地段地下管线现状资料。
建设单位申请办理地下管线建设工程规划许可证时，应当向城市规划主管部门报送地下管线现状资料。
第十五条﹝放线验线﹞地下管线工程开工前，建设单位应当委托具备相应资质的测绘单位进行放线，并办理规划验线手续，经城市规划主管部门确认无误后方可动工。
第十六条﹝竣工测量﹞地下管线工程覆土前，建设单位应当委托具备相应资质的工程测量单位进行竣工测量，形成准确的竣工测量数据文件和管线工程测量图。
竣工测量所需费用纳入管线工程造价。
第十七条﹝规划核实﹞地下管线工程覆土前，建设单位应当向城市规划主管部门提交竣工测量资料，申请规划核实。未经核实或者核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。
第三章 地下管线建设
第十八条﹝道路管线建设计划﹞城市建设或者市政公用行政主管部门根据城市总体规划和地下管线综合规划，编制城市道路建设专项计划和城市地下管线建设计划，并互相衔接。
编制城市道路建设专项计划和城市地下管线建设计划时，应当组织专家论证、征求社会意见，并重点征求道路沿线单位的意见。
第十九条﹝道路管线建设年度计划﹞城市建设或者市政公用行政主管部门根据城市道路建设专项计划和城市经济社会发展的需要，会同发展与改革、财政等部门，拟定年度城市道路建设计划，并通知各地下管线建设单位。
地下管线建设单位根据年度城市道路建设计划，制定本单位年度城市地下管线建设计划，并报城市建设或者市政公用行政主管部门。城市建设或者市政公用行政主管部门根据城市地下管线建设服从城市道路建设计划的原则，兼顾地下管线系统运行需求，统筹安排城市道路建设和城市地下管线建设，批准下达城市道路地下管线工程建设年度计划。
地下管线建设单位按照城市道路地下管线工程建设年度计划的安排进行建设。
城市道路范围外的地下管线分别纳入相关项目建设计划，配套建设。
第二十条﹝挖掘禁止﹞新建、改建、扩建的道路交付后五年内，大修的道路竣工后三年内，不得开挖敷设管线；因特殊情况需要开挖的，须经城市人民政府批准，并向社会公告。
第二十一条﹝预留管道﹞新建、改建、扩建城市道路时，道路建设单位应当按照规划要求为地下管线预埋横穿道路的管道。
各类地下管线应当按照城市规划要求预留支管或者接口，支管或者接口预留至城市道路规划红线一米范围以外。
第二十二条﹝施工许可﹞地下管线工程施工前，建设单位应当向城市建设或者市政公用行政主管部门办理施工许可手续；与道路同步建设的地下管线工程，可以委托道路建设单位与道路工程一并办理施工许可手续。
第二十三条﹝审批和要求﹞地下管线工程需要占用或者挖掘城市道路的，建设单位依照有关规定办理城市道路占用、挖掘审批手续；影响交通安全的，还应征得公安机关交通管理部门同意。
地下管线工程需要占用或者挖掘城市道路的，应当在技术条件允许的最短时间内完工，并合理安排施工时间，减少对城市道路交通的影响；需要占用人行通道的，应当合理设置临时通道，保证行人安全通行。
地下管线工程需要占用绿地、河道等施工的，建设单位应当向有关行政主管部门办理相应手续。
第二十四条﹝道路建设单位职责﹞城市道路与地下管线同步建设的，道路建设单位应当统筹管理道路工程和地下管线工程，合理安排地下管线建设工期，并履行以下职责：
（一）向道路设计单位提供真实、准确、完整的地下管线现状资料；
（二）事先通知地下管线产权、管理单位做好施工过程中现场管线的监护工作；
（三）督促和检查地下管线建设单位在管线覆土前完成测量工作；
（四）负责本单位实施的城市地下管线工程竣工档案资料的收集和归档工作。
第二十五条﹝管线建设单位职责﹞地下管线建设单位应当向设计、施工单位提供真实、准确、完整的地下管线现状资料，督促和检查测绘单位在地下管线覆土前完成测量工作，做好地下管线工程资料的收集和归档。
第二十六条﹝相关单位职责﹞地下管线工程的勘察、测绘、设计、施工和监理单位，应当具有相应的资质等级。
地下管线工程勘察、测绘、设计单位按照国家与地方的技术规范要求进行地下管线的勘察、测绘、设计。
地下管线工程施工单位按照经审查通过的施工图、规定时间以及有关技术规范和操作规程进行施工，设置地下管线警示标志，并提供完整的竣工资料。
地下管线工程监理单位对地下管线隐蔽工程进行监理，并做好管位的监理记录。
第二十七条﹝施工单位特别职责﹞地下管线工程施工单位应当核实建设单位提供的地下管线现状资料；在原有管线或者设施埋设的位置不明时，应当进行探测，掌握实际情况后方可施工；施工中对其他管线或者市政、绿化、人防工程、文物及其他建筑物、构筑物等可能造成影响的，应当采取相应的保护措施，并及时通知有关单位派员到场监督。
因施工损坏有关设施的，施工单位应当立即停工，并及时通知有关单位抢修。发生的费用由责任单位承担。
第二十八条﹝迁移改建管线规定﹞新建、改建、扩建和整治道路需迁移、改建地下管线的，道路建设单位应当通知有关地下管线产权、管理单位，告知迁移或者改建的设计要求，由地下管线产权、管理单位负责迁移或者改建，并与道路工程同步施工建设。迁移或者改建地下管线所需费用由道路建设单位给予补偿。
新建、改建、扩建道路施工过程中，因场地条件或者地下空间占用等原因，需变动地下管线平面位置、标高和规格的，按原审批程序办理变更手续后，方可组织施工。
第二十九条﹝竣工验收﹞建设单位组织地下管线工程设计、施工、监理和管理等相关单位进行地下管线工程竣工验收。地下管线工程经竣工验收合格后，方可交付使用。
第三十条﹝迁移变更管线﹞地下管线产权、管理单位不得擅自迁移、变更地下管线。确需迁移、变更的，须经城市规划主管部门批准。
第三十一条﹝废弃管线处理﹞地下管线产权、管理单位废弃地下管线的，应当向城市规划、建设或者市政公用行政主管部门备案，并将废弃的地下管线予以拆除。
对产权单位不明的废弃地下管线，由城市建设或者市政公用行政主管部门组织拆除。
不便拆除的城市地下管线，应当将管道及其检查井封填。
第四章 地下管线综合管廊
第三十二条﹝新区域建设﹞城市新区建设以及新建、改建、扩建城市主干道路时，符合技术安全标准和相关条件的，地下管线工程应当采用地下管线综合管廊技术；无法采用的，应当为地下管线综合管廊预留规划通道。
第三十三条﹝旧城区改造﹞城市旧城区改造，符合技术安全标准和相关条件的，地下管线工程应当采用地下管线综合管廊技术；尚不具备条件的，地下管线产权、管理单位应当将架空线路改造为地下管线，并在改造工程完工后三十日内拆除地上线路及其附属设施。
第三十四条﹝规划和设计﹞地下管线综合管廊的规划和建设应当符合城市总体规划，并与各项专业规划相协调。
地下管线综合管廊规划区内的管线规划，应当与综合管廊建设规划相衔接。已明确纳入综合管廊的管线，不再保留另外建设的管线位置。
地下管线综合管廊的规划设计应当充分考虑区域开发与改造时公用设施容量的需要，按照综合管廊建设标准，为管廊内管线的新建、改建、扩建预留足够空间容量。
第三十五条﹝建设和使用﹞各类地下管线在规划中采用地下管线综合管廊技术的，应当以综合管廊的形式与所依附的城市道路同步建设。城市建设或者市政公用行政主管部门不得另行审批已纳入综合管廊的管线建设工程。
纳入地下管线综合管廊的各类管线单位，以租赁或者购买的方式取得综合管廊的使用权。具体指导价格由城市建设或者市政公用行政主管部门会同物价部门制定。
第三十六条﹝维护管理﹞地下管线综合管廊的日常维护管理，由城市建设或者市政公用行政主管部门委托专业机构，或者通过招标方式择优选取维护管理单位进行。
第三十七条﹝制度制定﹞地下管线综合管廊的具体实施规范和使用管理制度，由城市人民政府另行制定。
第五章 地下管线维护
第三十八条﹝应急预案﹞城市建设或者市政公用行政主管部门负责组织编制地下管线安全应急处置综合预案。
各地下管线行业主管部门和地下管线产权、管理单位，应当制定各行业安全应急处置预案，并报城市建设或者市政公用行政主管部门备案。
第三十九条﹝运行维护职责﹞地下管线产权、管理单位对所属地下管线的安全运行负责，具体履行下列职责：
(一)按照有关规定和标准设置安全技术防范设施，定期进行运行状态评估，严格执行安全技术规程；
(二)建立地下管线巡护制度，开展日常巡护和定期维护，做好巡查和维护记录；
(三)对输送有毒有害、易燃易爆等物质以及可能产生其他危险情形的地下管线所涉及区段和场所，进行重点监测，保证管线及其附属设施安全运行；
(四)定期开展应急演练；
(五)发生地下管线事故后，按照预案组织实施抢修，并向有关行政主管部门和行业管理部门报告；
（六）建立地下管线信息档案制度，配合做好地下管线专项普查工作；
（七）法律、法规规定的其他职责。
第四十条﹝故障抢修﹞地下管线发生故障需要紧急抢修的，地下管线产权、管理单位可以先行破路抢修，并同时通知城市建设或者市政公用行政主管部门、公安机关交通管理部门，在二十四小时内按照规定补办批准手续。
第四十一条﹝禁止行为﹞地下管线安全保护范围内禁止下列行为：
（一）压占地下管线进行建设；
（二）损坏、占用、挪移地下管线及其附属设施；
（三）擅自移动、覆盖、涂改、拆除、损坏地下管线的安全警示标志；
（四）排放、倾倒腐蚀性液体、气体；
（五）堆放易燃、易爆、有腐蚀性的物质；
（六）擅自接驳地下管线；
（七）其他危及地下管线安全、妨碍地下管线正常使用的行为。
第六章 地下管线档案信息管理
第四十二条﹝原则和责任﹞城市地下管线档案信息管理坚持标准统一、互联互通、资源整合、综合利用的原则。
城市人民政府应当整合各部门、各专业系统的城市地下管线档案信息资源，为城市建设和管理提供服务。
第四十三条﹝管线信息系统﹞城市城建档案管理机构负责建立城市地下管线信息管理系统，及时将地下管线普查资料、竣工资料、补测补绘资料输入系统，实行动态管理。
第四十四条﹝管线信息标准﹞省建设行政主管部门应当会同有关部门制定地下管线信息数据的交互格式、标准及信息共享目录清单。
城市城建档案管理机构应当采用符合国家标准的基础地理数据，建设城市地下管线信息系统。
第四十五条﹝行业信息系统﹞地下管线产权、管理单位建立各自地下管线信息系统时，应当符合本省规定的信息标准和要求，纳入城市地下管线信息系统，并对信息的准确性、完整性、时效性负责。
第四十六条﹝建档手续﹞地下管线工程开工前，建设单位应当到城市城建档案管理机构办理地下管线工程建档手续。城市城建档案管理机构应当将工程竣工后需移交的工程档案内容和要求告知建设单位。
第四十七条﹝档案预验收﹞地下管线工程竣工验收前，建设单位应当提请城市城建档案管理机构对地下管线工程档案进行专项预验收，验收合格的，取得工程档案预验收意见书。
第四十八条﹝档案移交﹞地下管线工程竣工后，地下管线建设单位按照有关规定向城市城建档案管理机构移交地下管线工程竣工档案 （含竣工测量成果）和包含测量数据的电子档案，符合规定的，取得工程档案接收和移交证明书。
地下管线工程勘察、设计、施工、监理单位应当配合建设单位收集、整理地下管线工程竣工档案。
第四十九条﹝档案信息纳入﹞城市城建档案管理机构在地下管线工程竣工档案归档之日起一个月内，应当将其纳入城市地下管线建设管理信息系统。
第五十条﹝竣工备案查验﹞建设行政主管部门在办理工程竣工验收备案手续时，应当查验建设单位的工程档案预验收意见书、工程档案接收和移交证明书。
第五十一条﹝档案补交﹞地下管线工程施工过程中发现未建档地下管线的，建设单位应当向当地县级以上规划或者建设行政主管部门报告。
县级以上规划或者建设行政主管部门接到报告后，应当查明未建档管线的性质、权属，责令地下管线产权单位测定其坐标、标高及走向。地下管线产权单位应当及时将测量的材料向城建档案管理机构报送。
第五十二条﹝变更档案移交﹞地下管线迁移、变更或者废弃的，地下管线产权、管理单位应当将迁移、变更、废弃部分的地下管线工程档案修改、补充到本单位的地下管线专业图上，并自地下管线迁移、变更、废弃之日起三十日内，将修改后的专业图及有关档案向城市城建档案管理机构移交。
第五十三条﹝档案移交要求﹞地下管线建设单位和产权、管理单位向城市城建档案管理机构移交的地下管线工程档案应当真实、准确、完整，不得涂改、伪造。
第五十四条﹝管线普查﹞城市人民政府组织相关部门制定本市地下管线普查实施方案，编制管线普查工作的技术规程、规范和标准，并组织相关部门及地下管线产权、管理单位开展地下管线普查和补测补绘工作。
城市规划主管部门会同相关部门每五年进行一次地下管线专项普查。地下管线产权、管理单位应当给予配合。
地下管线普查成果在验收合格之日起三个月内，纳入城市地下管线信息管理系统。
第五十五条﹝档案查阅﹞城市地下管线相关信息数据属于基础测绘成果或者属于国家投资完成的其他测绘成果，用于国家机关决策和社会公益性事业的，城市城建档案管理机构应当无偿提供。
地下管线建设单位和产权、管理单位查阅本单位移交的地下管线工程档案，城市城建档案管理机构不得收取查询费用。
公民、法人和其他组织查阅、利用城市地下管线信息系统，地下管线建设单位查阅、利用信息系统中非本专业管线信息的，应当遵守国家有关保密规定，并办理查阅手续。
第七章 法律责任
第五十六条﹝规划许可责任﹞违反本条例第十三条规定，地下管线建设单位未取得建设工程规划许可证进行建设的，由城市规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第五十七条﹝竣工测量责任﹞违反本条例第十六条规定，建设单位在地下管线工程覆土前未按规定进行竣工测量的，由城市规划主管部门责令限期改正，可以处建设工程造价百分之一以上百分之五以下的罚款。
第五十八条﹝建设计划责任﹞违反本条例第十九条第二款、第三款规定，地下管线建设单位未按规定报送年度城市地下管线建设计划或者未按城市道路地下管线工程建设年度计划的安排进行建设的，由城市建设或者市政公用行政主管部门责令改正，可以处一万元以上十万元以下的罚款。
第五十九条﹝施工许可责任﹞违反本条例第二十二条规定，地下管线建设单位未取得施工许可擅自施工的，由城市建设或者市政公用行政主管部门责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。
第六十条﹝管线单位责任﹞违反本条例第二十五条、第二十六条规定，有下列行为之一的，由城市建设或者市政公用行政主管部门责令限期改正，可以处二万元以上十万元以下的罚款：
（一）建设单位未向设计、施工单位提供真实、准确、完整的地下管线现状资料的；
（二）施工单位未按照审查通过的施工图、批准的时间以及有关技术规范和操作规程进行地下管线工程施工的；
（三）监理单位未对地下管线隐蔽工程进行监理并做好管位监理记录的。
第六十一条﹝竣工验收责任﹞违反本条例第二十九条规定，地下管线工程未经竣工验收交付使用的，由城市建设或者市政公用行政主管部门责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成损失的，由地下管线建设单位依法承担赔偿责任。
第六十二条﹝迁移变更管线责任﹞违反本条例第三十条规定，地下管线产权、管理单位擅自迁移、变更地下管线的，由城市规划主管部门责令限期改正，可以处五万元以上十万元以下的罚款。
第六十三条﹝拆除责任﹞地下管线产权、管理单位违反本条例第三十一条、第三十三条规定，未按规定拆除废弃管线、封填管道及其检查井，或者架空线路改为地下管线后三十日内未拆除地上线路及其附属设施的，由城市建设或者市政公用行政主管部门责令限期改正，可以处五万元以上十万元以下的罚款。
第六十四条﹝档案移交责任﹞违反本条例第五十一条、第五十二条规定，地下管线产权、管理单位未按规定报送测量资料，或者移交有关档案的，由城市规划或者建设行政主管部门责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；因地下管线产权、管理单位未移交地下管线工程档案，造成施工单位在施工中损坏地下管线的，地下管线产权、管理单位依法承担相应的责任。
第六十五条﹝档案真实责任﹞违反本条例第五十三条规定，地下管线建设单位或者产权、管理单位向城市城建档案管理机构移交的地下管线工程档案不真实、不准确、不完整的，由城市规划或者建设行政主管部门责令限期改正，处一万元以上十万元以下的罚款。因地下管线建设单位或者产权、管理单位移交的地下管线工程档案不真实、不准确、不完整，造成施工单位在施工中损坏地下管线的，地下管线产权、管理单位依法承担相应的责任。
第六十六条﹝援引规定﹞违反本条例规定的其他行为，法律、法规有处罚规定的，从其规定。
第六十七条﹝听证规定﹞城市规划、建设、市政公用行政主管部门依据本条例的规定，作出五万元以上罚款处罚决定的，应当告知当事人有要求听证的权利。
第六十八条﹝公职人员责任﹞城市规划、建设、市政公用行政主管部门和其他有关部门及其工作人员，在地下管线管理工作中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第八章 附 则
第六十九条﹝参照和排除﹞镇地下管线的规划、建设和管理，参照本条例的规定执行。
军事专用地下管线的建设和管理，不适用本条例。
第七十条﹝施行日期﹞本条例自2013年10月1日起施行。


　　　　　　　　　侵权债权在破产程序中的优先受偿顺位建构
　　　　　　　　　　　　　　——基于“给最少受惠者最大利益”的考量

　　　□林一 大连海事大学法学院 副教授

　　内容提要: 破产法的公平理念以及侵权债权的非自愿属性，决定侵权债权具有从现行破产法所规定的普通破产债权中分立出来，并优先于一般交易债权受偿的正当性。基于侵权债权类型化以及罗尔斯的公平的正义理念——给最少受惠者最大利益，侵权债权在区分人身侵权债权和财产侵权债权的基础上，应做以下受偿顺位安排：破产费用和公益债务之外，人身侵权债权——工资债权和社会保险费用——劳动补偿金债权——财产侵权债权——国家税收——一般交易债权。人身侵权债权甚至有可能优先于担保债权，如果担保债权的设立发生于人身侵权债权产生之后。社会强制责任保险费用债权视其保障范围可以先于人身侵权债权或财产侵权债权。


破产法的公平理念以及侵权债权的非自愿属性，决定侵权债权具有从现行破产法所规定的普通破产债权中分立出来，并优先于一般交易债权受偿的正当性。[1]

韩长印教授曾从公共政策的角度提供了两种可供选择的破产分配顺位的思路：[2]其一，以权利产生过程中的自愿与否以及自愿的程度大小作为排定分配顺序的标准，可以提供的排序是：除了破产费用和共益债权之外，职工工资——社会保险费用——国家税款——侵权行为之债——一般债权；其二，以权利主体对风险的负担能力或者分散能力作为排定分配顺序的标准，可以提供的排序是：除了破产费用和共益债权之外，国家税款——社会保障费用——职工工资——侵权行为之债——一般债权。

但是，侵权债权显然具有再次类型化的基础；不加区分地将侵权债权笼统置于某一个受偿顺位，不利于公平理念的实现，也有悖于制度安排妥当性和科学性的宗旨和目标。在“三鹿破产案”后，许多学者认为，应该将人身侵权债权作为独立的债权类型优先于交易债权受偿。笔者赞同这样的观点，同时认为，基于侵权债权类型化以及罗尔斯的公平的正义理念——最少受惠者最大利益，侵权债权在区分人身侵权债权和财产侵权债权的基础上，应作以下受偿顺位安排：破产费用和公益债务之外，人身侵权债权——工资债权和社会保险费用——劳动补偿金债权——财产侵权债权——国家税收——一般交易债权。人身侵权债权甚至有可能优先于担保债权，如果担保债权的设立发生于人身侵权债权产生之后。社会强制责任保险费用债权视其保障范围可以先于人身侵权债权或财产侵权债权。

一、侵权债权类型化的理论基础与具体分类

（一）公平的正义：最少受惠者的最大利益

将侵权债权从普通破产债权中分离出来并使其置于相对优先的受偿地位，总体上，是基于罗尔斯的公平的正义理论的考量。当然，在面对侵权责任的讨论时，不可避免对矫正正义的关注。但在破产分配制度中，论及侵权债权人的保护，目的不是为了在侵权行为人与受害人之间确定或分配侵权责任，而是在侵权债权人与其他债权人之间确定利益分配关系。鉴于破产制度是一项确定社会合作产生的利益和负担的适当分配的社会经济制度，因此，罗尔斯的公平的正义（分配正义）理论更能满足对该问题探讨的需要和该制度设计的需要，并作为该制度设计的理论基础。

就公平的正义理论作为破产分配制度的基础而言，最有价值的主要是用来调节社会和经济分配的“差别原则”。当然这种差别原则是建立在第一个正义原则——“平等自由原则”之上，即每个人对与所有人拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。据此，社会的和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益。对“最少受惠者”的偏爱，也就是尽力想通过某种补偿或再分配使一个社会的所有成员都处于一种平等地位的愿望，是公平的正义理论的重要特色。而在自由平等原则与差别原则之间建立优先规则则是该理论的重要价值体现，表现为两个方面：第一优先规则（自由的优先规则）：两个正义原则应以词典式次序排列，因此，自由只能为了自由的缘故而被限制。这有两种情形：（1）一种不够广泛的自由必须加强由所有人分享的完整自由体系；（2）一种不够平等的自由必须可以为那些拥有较少自由的公民所接受。第二优先规则（正义对效率和福利的优先）：第二个正义原则以一种词典式次序优先于效率原则和最大限度地追求利益总额的原则，公平机会又优先于差别原则，这也有两种情形：（1）一种机会的不平等必须扩展那些机会较少者的机会；（2）一种过高的储存率必须最终减轻承受这一重负的人们的负担。我们可以发现，在罗尔斯的公平的正义理论中，突出了对于自由和机会的平等保障，强调由正义所保障的自由权利不受制于政治的交易和社会利益的权衡，不管这种有损于自由的交易多么有利或将带来的社会利益多么大；自由只能为了自由本身的缘故被限制。[3]（P8）

在公司组织行为过程中，存在诸多与公司利益产生利害关系的主体，弗里曼将他们定义为是能够影响一个组织目标的实现或者能够被组织实现目标过程影响的人。根据这样的定义，利益相关者可能包括股东、经营者、金融债权人、一般的交易债权人、劳动者、消费者、公众投资者以及受公司行为影响的社区或社会等。显然，这些利益相关者与公司的关系并非处于同一阶位；他们对公司控制和影响所呈现出的明显差别性，将决定其对公司的权利和义务分配。股东、经营者和金融债权人居于与公司关系的核心层，尽管仍旧存在契约的不完备性（事实上，这普遍存在于各类利益相关者中），他们对于公司信息的掌握是相对完整准确的，或者说他们有能力获得相对完整准确的公司信息，这使他们在对公司的关系上可能分配到更多的权利并承担更多的义务；一般交易债权人和劳动者有机会与公司建立较为内部化的关系，也就是说有机会以自身的能力获得公司的内部性信息，但是，这种机会的实现更大程度上依赖于公司的信息外部化行为。而消费者、公众投资者（不包括机构投资者）以及受公司行为影响的社区包括社会，则完全处于公司的外围，除了依赖公司的信息外部化行为对公司的组织行为作出判断外，别无选择。正是基于利益相关者在与公司关系中具有不同地位的基本现实，许多学者从各自研究领域的角度重新定义利益相关者的概念。例如，莱尔把利益相关者定义为：所有那些向企业贡献了专用性资产，以及作为既成结果已经处于风险投资状况的人或集团。并因此为利益相关者参与公司治理提供了可以参考的途径，因为利益相关者专用性资产的存在，利益相关者也就可以根据其资产的多少和它们所承担的风险来获得企业对其利益的保护，这样，利益相关者参与公司治理也就有了依据。

但是，当我们将目光转向公司破产分配领域，并且遵循公平的正义理论中的差别原则，使最少受惠者得到最大利益，就会发现，越是那些在与公司关系中居于核心地位的利益关系人，越是那些有能力影响公司并从中获得利益保障的利益关系人，就越应该在公司破产时承担更多的责任；相反，越是那些在与公司的关系中处于边缘地位的利益关系人，越是那些没有能力影响公司反而可能承受公司行为不利后果的利益关系人，就越应该在破产分配时获得更大的利益支持。仅从这个意义上，公司破产时的分配顺序也许应该是：消费者、公众投资者、社区或社会处于第一优先的顺位，一般交易债权人、劳动者处于第二优先顺位，股东、经营者以及金融债权人应居于最后。

当然，从差别原则——“合乎最少受惠者的最大利益”的角度，我们还要综合考量“最少受惠者”以及他们的“利益”所在，但是无论如何，消费者、一般公众投资者以及受公司行为影响的社区或社会（例如，环境或其他受公司侵害行为影响的个人或秩序）都应该是相对优先的考虑，特别是他们虽然有时以合同的方式与公司建立联系，但更多时候是因为遭受公司不法行为的侵害而与之建立起债权债务关系。这种债权债务关系的产生明显非出于受害人的自愿。

不考虑侵权债权产生的非自愿性（不自由），将之与其他自愿债权人同等对待的破产分配规则，不仅违反了一系列重要且基本的法律价值，也丧失了正义的基础。[1]虽然我们并不能据此得出与这个规则有关的整个制度不正义——因为确实存在这样的可能，即一个制度的一个或几个规范可能是不正义的，但制度本身却不是这样；或者可能某一种制度是不正义的，而整个社会体系却并非如此。[3]（P44）但是，如果我们无法找到相关的可能抵消其不正义的规则或制度，就会破坏整个制度的正义性。正如侵权债权人在各国的破产程序中虽然处于不利的受偿地位，但是，这种不利的受偿地位并没有普遍性的损害侵权债权人的利益，原因是有其他的可以抵消其不正义的制度存在；如果缺乏这样的抵消制度，那么就必须改变现有的制度，或者建立相应的抵消制度。[1]而将侵权债权与交易性债权相区分并承认其具有独立的破产分配地位是这样做的基本前提。

（二）人身侵权债权和财产侵权债权

在确定破产分配顺位规则的意义上对侵权债权进行类型化，与旨在确定加害人的责任并给予受害人救济的侵权损害赔偿类型化相比，其标准显然会有所差别。后者更关注产生侵权损害赔偿责任的构成要件，并以“过错”为核心。而前者因以“给最少受惠者以最大利益”为目标，因此，以侵权行为所侵害的对象为核心对侵权债权进行类型划分——人身侵权债权和财产侵权债权，并进而将其作为受偿顺位安排的基础，是更为妥当的选择。

从侵权行为侵害对象的角度，可以将侵权行为分为人身侵权行为和财产侵权行为。前者是指侵权行为侵害的对象是人身性权利，如身体权、健康权、生命权等，因此取得损害赔偿请求权的受害人为人身侵权债权人；后者是指侵权行为侵害的对象是人身以外的财产性权利或利益，因此取得损害赔偿请求权的受害人为财产侵权债权人。人身侵权债权和财产侵权债权的类型划分对于破产分配顺位的确定具有至关重要的意义。虽然侵权损害赔偿的结果都是以金钱来填补损害，但是毫无疑问，对于财产侵权而言，损害能够得到充分的填补，而对于人身侵权而言，只是填补了因为遭受损害而产生的有形财产损失，至于对人身所造成的不可回复的伤害和痛苦，即使在承认精神损害赔偿的情况下，也无法弥补。另外，在人身权与财产权的角逐中，必须承认人身权具有至高的保护价值。虽然在自由、平等、安全的价值体系中，人们所追求的不只包括人身的自由、平等和安全，也同样包涵财产的自由、平等和安全，但是不可撼动的是，生存权是人最不容侵犯的基本权利。自《魏玛宪法》以来，1945 年《联合国宪章》、1948 年《世界人权宣言》、1966 年《国际人权公约》等都在强化人的基本权利保障。保障人的生存权、社会权构成了“20 世纪宪法最基本的重要特征”。[4]

正是在这个意义上，文明社会的重要标志是以财产罚代替人身罚或自由罚。因此，从破产分配制度的角度，如果受害人仅仅遭受财产而不是人身性损害，那么在受偿时，应让位于人身侵权债权。正是基于公平的正义理论对于最少受惠者（弱者）的偏爱，我们在对侵权债权的受偿顺位进行重新架构时，必须深入观察和比较不同类型的侵权债权与其他类型债权在权利实现方面的能力，避免失去客观和公正。因为破产制度是一项具有多元价值目标的社会分配制度，不论其他国家对破产分配顺位做出何种安排，我们都必须考虑到本国的实际情况做出选择。

二、人身侵权债权的特别优先受偿地位：相对于职工债权

三鹿奶粉事件后，越来越多的学者认识到，应该赋予人身侵权债权人以优先受偿的权利。如果我们不能在破产分配时给予人身侵权债权人以优先于财产侵权债权人或者税收债权人以及一般交易债权人以更优先的保护，那么应该承认那是一个需要弥补的制度性缺陷。但是，人身侵权债权与同样具有生存权价值的职工债权或者具有生存权之保障功能的社会保险费用债权相比，是否同样具有优先性，抑或更加优先，则是一个值得探讨的问题。

（一）解构职工债权

在探讨人身侵权债权是否具有优先于职工债权的正当性之前，需要先剖析一下我国《企业破产法》第 113 条第 1 项所规定的职工债权的具体内容和属性。作为处于第一受偿顺位的职工债权，它实际包含了四种不同类型的与职工有关的债权：工资债权、工伤债权、部分社会保险费用债权以及劳动补偿金债权。

工资债权，是指破产债务人所欠职工的应付而未付的工资总额。通常情况下，工资是对职工已经付出的劳动的对价，工资债权是职工基于劳动合同而享有的合同债权。

工伤债权，是指破产债务人应付而未付的所欠工伤职工的医疗、伤残补助以及抚恤费用。根据我国《社会保险法》以及《工伤保险条例》的相关规定，职工遭受职业病或工伤事故时，除按照规定从工伤保险基金中获得救济外，用人单位也要相应承担一部分支付义务。在用人单位未支付工伤保险费的情况下，相应的“工伤保险待遇费用”就要由用人单位支付。虽然“工伤保险待遇费用”一词并没有反映在《企业破产法》中，但是，这并不影响我们将“医疗、伤残补助、抚恤费用”扩张解释为“工伤保险待遇费用”，后者的范围明显宽泛于前者。工伤债权是工伤职工基于工伤事故侵权而享有的债权，应归属于人身侵权债权的范畴。