对行政公益诉讼的思考
　　　　　　　　　　　　　　　　——以民事公益诉讼的确立为契机

　　　　　　　　　　　　　　◇ 李辰星


随着我国法制建设步完善，建立健全公益诉讼制度、维护公共利益是必然趋势。近年来，行政公益诉讼逐渐受到社会的广泛关注。修正后的民事诉讼法新增了民事公益诉讼的规定，即“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”，这为我国行政公益诉讼提供了思路和支持。但两种公益诉讼在主体、案件类型以及所适用的法律等各方面的不同，行政公益诉讼无论从其概念定义、诉讼对象、原告资格还是受案范围在学术界和实务界都存在争议，我国行政公益诉讼制度的构建和完善任重而道远。


我国行政公益诉讼慨述


（一）行政公益诉讼的概念


行政公益诉讼作为一种新型的诉讼类型，相较维护个人利益、以“私益心”为前提的私益诉讼而言，是以“公益心”为前提，保护的是社会公共利益。很多学者认为行政公益诉讼的概念有广义和狭义，广义的核心在无论其自身合法权益是否受到行政机关违法行为的侵害，只要违法行为侵害了国家和社会公共利益，公民个人、法人或者其他组织都可以向法院提起诉讼；狭义的核心在于明确地将追求个人利益保护的主观诉讼排除在行政公益诉讼之外。结合实际发生的案例，笔者认为没有必要将行政公益诉讼分为广义和狭义。亚当·斯密曾说过：“人们追求自己利益的时候，往往能更有效的促进社会利益。”无论行政主体的违法行为是否直接侵害公民、法人或者其他组织，只要对国家利益、社会公共利益或者不特定多数人的利益造成侵害或者有造成侵害的可能，任何公民或者组织都可以向法院提起诉讼；对于侵害的是特定对象的合法权益，那么只需要以一般的行政诉讼的诉讼程序向法院提起诉讼。


综上所诉，笔者认为行政公益诉讼应定义为：公民、法人或其他组织，无论是否对自身合法权益造成直接侵害或有侵害的可能，只要认为行政机关的作为或者不作为的行为侵害了或者可能侵害国家利益、社会公共利益或者其他不特定多数人的利益的时候，均可以根据法律的规定以自己的名义或者申请人民检察院向人民法院提起诉讼。


（二）行政公益诉讼的特征


与传统的行政诉讼和刚刚出台的民事公益诉讼相比，行政公益诉讼有其自身的特殊性和独创性，主要有以下几点：


1．目的的特殊性。行政公益诉讼就是在国家利益、社会公共利益或者其他不特定多数人的利益受到行政机关侵害时，公民、法人或者其他组织进行司法救济的特殊途径，它维护的不是私人利益，而是公共利益，防止行政机关权力的滥用，追求社会的公平与公正。


2．原告的多样性。当今社会，如果仅仅依靠直接的利害关系人来监督行政行为是不够的，所以根据上文笔者对行政公益诉讼所下的定义可以总结出行政公益诉讼的原告不是特定的对象，不一定与本案有直接的利害关系，可以是任何机关、社会组织和个人，也可以是接受公民申请代表国家向人民法院提起诉讼的人民检察院，来共同有效的维护公共利益。


3．受案审查的严格性。与一般的行政诉讼相比，法院对公民、法人、社会组织或者检察机关提起的行政公益诉讼的审查更为严格，主要原因是因为原告的多样性，如果法院不对任何人都可以提起的行政公益诉讼进行严苛的把关，那么将会造成有限的司法资源的浪费，司法成本的提高，最终出现滥诉的现象，甚至有些诉权主体为了追逐非法或者不正当的个人利益而提出诉讼，这就与制定行政公益诉讼的初衷背道而驰了。


行政公益诉讼中的几个重要问题


在民事公益诉讼相关规定确定之后，行政法领域又展开了新的争论，主要涉及以下几个问题：


（一）检察机关是否具有原告资格


作为行政权和司法权的监督者，国家和公共利益的代表人，检察机关有义务和职责来保护社会公共利益，维护社会公平与公正，所以检察院除了代表国家对刑事犯罪提起公诉之外，是否也可以作为行政公益诉讼的原告针对行政机关的作为或不作为的行为向人民法院提起诉讼呢？笔者认为答案是肯定的，其原因除了检察机关本身的职责所在，更重要的是公民、法人或者其他社会组织与行政机关相比，本来就处于一个劣势地位，地位的不平等、信息的不对称导致了仅靠他们的力量是根本不可能赢得诉讼，维护公共利益的，所以一方面国家利益代表人的检察机关向人民法院提起诉讼是十分有必要的；而另一方面检察机关不是依职而是依申请向法院提出诉讼，因为面对取证、时间、精力以及金钱的压力，公民个人一般不会贸然的选择行政公益诉讼，与强大的行政机关进行对抗，这时候就可以向代表国家利益的检察机关申请，经过严格的审查认为确实存在严重侵犯社会公共利益之后，便可向法院提起行政公益诉讼。


（二）第三部门可否作为原告提起诉讼

浙江省发展和改革委员会


关于印发《浙江省发改委投资项目委托咨询评估管理办法》的通知

浙发改投资〔2008〕1号


各市、县（市、区）发改委（发改局），省级有关单位：
　　根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号、《国家发展改革委员委托咨询评估管理办法》（发改投资〔2004〕1973号）精神，《浙江省政府投资项目管理办法》（省政府令第185号）、《浙江省企业投资项目核准和备案暂行办法》（浙政办发〔2005〕73号）等有关规定，我委制定了《浙江省发改委投资项目委托咨询评估管理办法》，现印发你们，请遵照执行。
　　附件：《浙江省发改委投资项目委托咨询评估管理办法》


二○○八年一月二日


附件
　　　　　　　　　　 　浙江省发改委投资项目委托咨询评估管理办法

　　第一条 为进一步加强投资决策的科学性和民主性，提高投资项目委托咨询评估的质量和效率，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《国家发展改革委委托投资咨询评估管理办法》（发改投资〔2004〕1973号）、《浙江省政府投资项目管理办法》（省政府令第185号）、《浙江省企业投资项目核准和备案暂行办法》（浙政办发〔2005〕73号）等有关规定，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于省发改委委托的以下事项的咨询评估：
　　（一）省发改委审批或核报省政府批准的政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计或项目概算；
　　（二）省发改委核准或核报省政府批准的、与公众利益关联度大的企业投资项目的项目申请报告；
　　（三）省发改委委托的其他事项。
　　第三条 经国家发展改革委或省发改委确认的咨询评估机构（以下简称国家或省入选咨询评估机构），可以承担本办法第二条规定事项的咨询评估任务。
　　省入选咨询评估机构应当符合以下条件：
　　（一）具有省发改委委托咨询评估项目所属专业的甲级工程咨询评估资格；
　　（二）近3年承担总投资5000万元以上项目可行性研究报告、申请报告编制或项目评估任务不少于10个。
　　第四条 省发改委按照公正、公平、公开和竞争的原则，组织有关机构和专家，对符合本办法第三条规定条件并提出申请的咨询评估机构进行审查，确定省入选咨询评估机构，并公布结果。
　　第五条 委托咨询评估应遵循“专业对应，综合优先”原则，即被委托的入选咨询评估机构具备的专业资质与委托任务所属专业相对应，具有综合评估资质的评估单位优先。
　　第六条 省发改委按照公正、公平、公开和竞争的原则，确定投资项目的委托咨询评估机构，并出具《投资项目咨询评估委托书》。咨询评估的内容、重点和完成时限等应当在《投资项目咨询评估委托书》中予以明确。
　　第七条 承担咨询评估任务的入选咨询评估机构应按照国家规范要求开展咨询评估工作，并及时形成咨询评估报告报送省发改委。
　　第八条 对国民经济和社会发展有重要影响的投资项目，可以同时委托多家入选咨询评估机构进行咨询评估，或委托另一入选咨询评估机构对已经完成的咨询评估报告进行评价。
　　第九条 承担编制项目建议书、可行性研究报告、项目申请报告、初步设计和项目概算等业务的入选咨询评估机构，不得承担同一项目或事项的咨询评估任务。
承担咨询评估任务的入选咨询评估机构，原则上不得承担同一项目的设计、优化设计等后续业务。
　　第十条 咨询评估费用由省发改委会同财政厅依据国家有关规定确定，定期拨付。
　　第十一条 受委托的入选咨询评估机构及其工作人员，不得收取省发改委委托咨询评估项目的项目单位支付的任何费用。
　　第十二条 省发改委定期公布入选咨询评估机构承担投资项目委托咨询评估任务的情况。
　　第十三条 省发改委可以组织专家或通过后评价，对完成的咨询评估报告的质量进行评价，对咨询评估的过程进行检查。
　　第十四条 省发改委受理举报、投诉，并组织或会同有关部门进行检查核实，对查实的问题进行处理。
　　第十五条 入选咨询评估机构有下列情形之一的，省发改委可以对其提出警告、暂停甚至取消其承担省发改委委托咨询评估任务的资格，并向社会公布：
　　（一）咨询评估报告有重大失误或质量低劣；
　　（二）咨询评估过程中有违反本办法规定的行为；
　　（三）无正当理由一年内两次拒绝接受委托咨询评估任务；
　　（四）其他违反国家法律法规规定的行为。
　　第十六条 机关工作人员履行本办法规定的有关行为，接受监察部门的监督。
　　第十七条 咨询评估费用的使用和支付，接受财政和审计部门的监督和审计。
　　第十八条 各级地方政府发改部门可以参照本办法的规定，制定有关管理办法。
　　第十九条 本办法自发布之日起施行。