从法律角度看党依法执政需要做些什么

作者：张宗平

依法执政是党的十六大提出、十六届四中全会又进一步明确的“党执政的一个基本方式”。提出“依法执政”是党的十五大提出“依法治国”基本方略以来，党从治国方略的高度，从法治层面上解决领导方式和执政方式问题的重大举措。本人认为，“依法执政”包含三重意思，一是党在国家中的执政地位来源于国家的宪法和法律；二是党在国家中的各种活动必须在宪法和法律允许的范围之内；三是党在国家中的执政方式必须符合国家的宪法和法律。基于此，从法律角度看，党要实现依法执政，需要重点解决几个问题：
一、党要实现依法执政，必须依法进入政权组织
依法执政，从执政党执政地位的取得角度看，就是要合法取得执政权。中国共产党（以下简称党）在特定历史条件下通过夺取政权取得执政地位，至今已执政近60年。但是，正如十六大报告指出的，党的执政地位并“不是一劳永逸的”。鉴于执政党执掌国家政权是通过其成员在国家政权中（而不是在国家政权之外，更不是在国家政权之上）发挥领导核心作用来实现的，在党注重依法执政的当今，本人认为，党要实现长期执政的目标，需要通过法律手段解决进入政权组织的问题，使党进入国家政权组织、掌握和控制国家权力的方式制度化、规范化、法治化。为此，需要进行两项制度建设：
一是修改党章，解决党代表不是人大代表、党委成员不是人大常委会委员的问题，实现人民民主与党内民主的有机结合，保证经人民民主选举而被赋予权力的各级人大常委会中的中共党员进入本级党委。要解决这个问题，需要将党章第十一条修改为：“县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的党的组织须选出或组织党的候选人参加本级人大代表的直接选举，党的各级代表大会的代表由依照《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》选举产生的本级人大代表中的中共代表担任，党的各级代表大会的代表名额由依照《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》选举产生的本级人大代表中的中共代表人数决定。党的中央委员会组成人员由全国人民代表大会选举产生的国家主席、国家副主席和全国人大常委会中的中共委员担任，党的地方各级委员会组成人员由本级人大选举产生的人大常委会中的中共委员担任，党的各级委员会组成人员名额由本级人大选举产生的人大常委会中的中共委员的人数决定”。如此修改党章后，各级人大中的中共代表既是党代表又是人大代表，党的各级委员会都在本级人大常委会，党不用另外设立常委会，中央也不用设立政治局和政治局常委会。新的党委在绝大多数情况下都通过人大的组织法、议事规则和人大各专门委员会来实现党的领导，只在特殊情况下才召开只有党代表、党委委员参加的党代表大会和党委全体会议。具体来说，在国家层次，全国人大常委会中的中共委员，都进入中共中央委员会，新的中共中央委员会在全国人大常委会中，国家行政机关、审判机关和检察机关都向新的党中央负责，受新的党中央监督；新的党中央对人民负责，受人民监督。在地方层次，县、不设区的市、市辖区、乡、镇的人大代表由选民直接选举，其后由当选人大代表的中共党员民主选举产生地方党委；在省、自治区、直辖市、设区的市这一级党委，也由人大代表中的中共党员民主选举产生。
二是修改法律，保证党作为执政党的宪法地位。为了建设社会主义法治国家，减少党执政体制改革的阻力，消除可能出现的动荡和不稳定，本人认为，需要根据宪法规定对人大选举法和组织法进行修改，规定一定比例（如50％、60％）的人大代表和人大常委会委员由中共党员参选，其余名额由各民主党派、无党派人士参选。这样一来，在民主法治的时代潮流下，既保证了党的执政地位、党的团结统一，保证了国家主席、总理、地方人大常委会主任、政府首长等重要职位都由中共党员出任，又可保证将来人民民主、党内民主选举的公正透明，保证公民和党员从党内选出最被认可的优秀领导者。
　 二、党要实现依法执政，必须受制于宪法和法律的约束
依法执政，从执政党执政行为的运行前提来看，就是要尊重并遵守宪法和法律，在宪法和法律允许的范围内活动。宪法关于“各政党都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”的规定、党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定，是把执政党执政行为纳入法治化轨道的基本依据，是一条极其重要的法制原则。为此，党（党的执政者）在执政中，需要自觉地受制于宪法和法律的约束。
一是在制定政策、方针时，要注重政策、方针与法律之间的协调和衔接，确保政策、方针与法律不冲突，确保过时陈旧的法律在政策、方针的指导下能及时得到废止或修改，确保实践中行之有效的政策、方针能及时通过法定程序上升为新的法律。要做到这一点，从组织保障的角度看，需要在党委机关中设置法制机构。
二是在执政活动中，要强化自我约束意识，不能随意扩大管辖事务的范围和处理事务的权限，并要对自己的失信、失当、失误行为，承担起相应的法律责任。执政者必须摒弃权力无限和权大于法的观念，切实避免靠党治国、由党代政、以党代法的现象，切实防止政党意志高于国家法律、政党权力高于其他权力、政党机构包办一切事务的倾向，牢固树立权力有限观和权力受制约的意识，明确自己手中的权力是有限职权、是人民通过宪法和法律所赋予的，自觉在宪法和法律规定的范围内行使权力，确实“保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。
三、党要实现依法执政，必须依法规范政党关系和政党行为
依法执政，从执政党执政行为的运行方式来看，就是要运用宪法和法律规范政党关系和政党行为。为此，本人认为，党依法执政需要注重两个问题：
一是在处理各方关系上，需要健全政党法律制度，规范政党关系和政党行为。共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的一项基本政治制度，现行宪法在确认的基础上允许其“长期存在和发展”。由于现行宪法对该制度的规定简单而原则，政协章程虽对该制度的规定较为具体但其本身不具有法定的强制效力，因此，可以说，目前对政党关系、政党行为的规范主要是靠党内政策和政协章程调节的。本人认为，要切实发挥共产党执政、各民主党派参政的作用，对政党关系和政党行为的规范需要转到以国家法律为主、党际政策为辅的共同调节格局下。用法律巩固和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，就是要研究制定政党法，依法规范各政党间的相互关系，各政党在国家政治生活中的权利和义务、在政治协商会议中的活动准则，科学界定党的领导职能和执政方式、党与国家行政机关、司法机关、基层组织和企事业单位等的关系，从法律制度上保证党对国家政权组织实行依法领导，保证国家政权组织依法行使职能不受非法干涉。这样，可以使党和国家领导制度的改革成果用法律巩固下来，为党依法执政提供更为充足的法律保障。
二是在具体工作方式上，不能仅限于制定政策、方针和路线，还要善于提出立法建议。十六大报告明确指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议……实施党对国家和社会的领导。”为此，首先，党对实际工作中的一些成熟的、成功的做法，要改变过去一味由人大、政府及其有关部门提出立法建议,然后经过一定程序制定为法律、法规的单一做法，自觉站在执政者的高度，主动提出一些重要的立法建议，从而使自己的立法主张尽快实现；其次，党对一些着手推进的改革决策和改革措施，要自觉地通过法律这一载体来显现，借以推动改革由政策调控型转变到法律调控型的路子上来，使党的意志转化为国家和人民的意志，保证改革的系统性、连续性和稳定性。

作者单位：夷陵区人民政府法制办公室



江苏省常州市人民政府


常州市人民政府文件
〔2002〕246号

常州市统计管理办法


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第一章 总 则

第一条 为加强对统计工作的管理和监督，保障统计资料的全面性、准确性和及时性，充分发挥统计在经济建设、社会发展和科学决策方面的作用，根据《中华人民共和国统计法》、《中华人民共和国统计法实施细则》和《江苏省统计管理条例》等有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。

第二条 本市行政区域内的国家机关、社会团体、企事业单位、民办非企业单位、基层群众性自治组织、个体工商户等组织和个人，以及本市在外设立的企事业单位等统计调查对象，均应遵守本办法。

第三条 市统计局是本市行政区域内统计工作的行政主管部门。辖市、区人民政府统计行政管理部门是本行政区域内的统计工作的行政主管部门，受本级人民政府和上级人民政府统计行政管理部门的双重领导，在统计业务上以上级人民政府统计行政管理部门的领导为主。

第四条 统计工作应当接受社会的监督。任何单位和个人有权抵制或者举报统计工作中的违法行为。

第五条 统计管理坚持高质量、高效率的原则，实行统一规划，加强统计信息自动化和网络化。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第二章 统计机构和统计人员

第六条 城市街道办事处应当明确负责统计工作的机构，配备专、兼职统计人员；乡（镇）人民政府应当设立统计机构并配备专职统计人员；村民委员会、社区居委会应当指定专人负责统计工作。

市、辖市、区政府各部门应当根据统计任务的需要，设置统计机构或者指定兼管统计的业务机构，配合做好统计管理工作。

企事业单位应当根据统计任务的需要设立统计机构，或者在有关机构中配备统计人员，并指定统计负责人。

统计机构和统计负责人的主要职责是：

(一）组织、协调本部门、本单位的统计工作，完成国家、地方和部门统计调查任务，搜集、整理、提供统计资料；

（二）对本部门、本单位的计划执行情况进行统计分析，实行统计监督；

（三）管理本部门、本单位的统计调查表、统计原始记录和统计台帐。

第七条 统计人员实行持证上岗制度。统计人员应具备从事统计工作所需要的专业知识，取得《统计人员岗位资格证书》后，方可从事统计工作。

第八条 统计队伍应当保持相对稳定。统计人员确需调动的，应当及时补员。

统计人员调动，应当遵守下列规定：

（一）政府统计行政管理部门负责人的调动，应当征求上一级政府统计行政管理部门的意见；

（二）政府其他行政管理部门、企事业单位等组织的统计负责人调动，应当征求上级主管部门和所在地人民政府统计行政管理部门的意见；

（三）其他具有统计专业技术职称的统计人员调动，应当征得所在单位统计机构或统计负责人同意。

第九条 统计机构和统计人员应当依法履行职责，如实提供统计资料，准确、及时完成统计任务，保守国家秘密、商业秘密以及个人或家庭的单项调查资料秘密。

统计机构和统计人员依法独立行使统计调查、统计报告和统计监督的职责受法律保护。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第三章 统计调查

第十条 除国家、省规定的调查项目外，本市国民经济和社会发展的全市性和其他重大的地方统计调查项目，由市统计行政管理部门报经市人民政府批准后执行。

市、辖市、区人民政府其他行政管理部门，可以制订与职能范围相对应的统计调查项目计划，调查对象属本部门管辖系统内的调查项目，报同级政府统计行政管理部门备案；调查对象超出本部门管辖系统的，必须报同级政府统计行政管理部门审批。

政府设置的临时性机构，一般不得直接制订统计调查项目计划，确因工作需要必须进行统计调查的，须事先征得同级政府统计行政管理部门同意。

第十一条 制订调查项目计划必须符合精简、效能的原则，列明项目名称、调查机关、调查目的、内容、对象、方式、时间、分类目录、指标涵义、计算方法、统计编码等。调查项目计划报批时，应当附有调查项目说明书。

第十二条 统计调查项目中的报表和文字说明必须符合国家统计标准的规范要求，指标解释和计算方法必须科学，调查内容应简明扼要。

第十三条　统计行政管理部门对送审的统计调查项目应及时进行审查。对符合规定的，应当在10 日内予以批准。

经批准或者备案的统计调查项目的统计调查表，必须在右上角标明制表单位名称、表号、批准或者备案机关名称、批准文号、有效期限等。

第十四条 统计行政管理部门制发的或经统计行政管理部门批准或备案的统计调查表，任何单位或个人不得擅自更改；确需更改的，应报经原批准或备案机关批准或备案。

第十五条 任何单位或个人有权拒绝填报未经批准或备案的统计调查表，并向统计行政管理部门举报。统计行政管理部门有权制止擅自制发统计调查表的行为。

第十六条 境外的组织和个人、境内的外国企业分支机构及外国企业常驻代表机构、其他国外组织驻华机构不得在本市直接进行社会调查活动。需要调查的，应当通过国内具有涉外社会调查资格的机构进行。不具有涉外社会调查资格的机构不得接受委托调查。

具有涉外社会调查资格的机构在本市开展涉外社会调查时，应与市统计行政管理部门取得联系，避免重复调查。

第十七条 统计调查人员依法进行统计调查时，应当向统计调查对象出示统计行政管理部门颁发的有效证件、证明。未出示的，调查对象有权拒绝接受调查。

第十八条 统计调查对象在接受统计调查时，应当依法如实提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报、错报、漏报；不得伪造、篡改统计资料。

第十九条 统计调查内容涉及国家秘密的，统计行政管理部门可以依法决定调查方式。

禁止利用统计调查窃取国家秘密、损害社会公共利益或者进行欺诈活动。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第四章 统计登记

第二十条 国家机关、社会团体、企业事业组织、民办非企业单位、个体工商户等基本统计单位，应当按下列规定进行统计登记：

（一）新成立的基本统计单位，应当自工商行政管理机关或者其他有权机关批准成立之日起30日内，到所在地统计行政管理部门进行统计登记，领取统计登记证书；

（二）基本统计单位分立、合并、迁移或者统计登记内容变更的，应当在有权机关批准或宣布变更之日起30日内，向原统计登记部门申请办理统计变更登记；

（三）基本统计单位依法终止活动的，应当在有权机关批准或者宣布终止之日起15日内，向原统计登记部门申请注销登记并交回统计登记证书。

第二十一条 统计登记证书自颁发之日起5年内有效。已经办理统计登记的基本统计单位，在统计登记有效期内应当按规定办理统计登记年检；在有效期满之日起30日内，持有关资料和统计登记证书到原统计登记部门办理换证手续。

第二十二条 政府有关部门以及相关行业管理部门应当将基本统计单位的组织机构代码及其设立、变更、终止等行政记录，及时提供给同级政府统计行政管理部门，并协助统计行政管理部门做好基本统计单位的清查、登记、年检工作。

第二十三条 新开工的固定资产投资项目，建设单位应当在该项目开工前，到当地统计行政管理部门办理新开工项目统计登记；项目开工后，建设单位应当及时报送反映工程进度的统计报表；项目竣工后，应在30日内将竣工情况报送当地统计行政管理部门。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第五章 统计资料及数据管理

第二十四条 统计行政管理部门以及统计调查对象应当加强对统计资料及数据的管理。

国家机关、社会团体、企事业单位、民办非企业单位等组织应当根据本部门、本单位统计工作的需要建立统计数据库，并逐步加强统计信息管理技术现代化建设。

第二十五条 市、辖市、区统计行政管理部门应当按其职责权限，审定、公布辖区内的统计资料，定期发布统计公报和统计信息。

全市性的统计数据以市统计行政管理部门公布的数据为准。辖市、区公布区域性统计调查资料，以同级统计行政管理部门数据为准。

政府有关部门和各行业管理部门公布本单位、本系统的统计资料，应当与统计行政管理部门公布的有关资料保持一致。

新闻媒体发布尚未公布的国民经济和社会发展基本统计资料，应当经统计行政管理部门核准，并注明资料提供单位。

第二十六条 统计行政管理部门应当建立、健全统计数据质量监控和评估制度，加强对国内生产总值等主要指标数据的监控和评估。

未按规定经统计行政管理部门评估、审定的国内生产总值等主要指标数据不得擅自对外公布和使用。

第二十七条 政府有关部门和金融、保险、铁路、民航、电力、电信、海关等单位以及中央、省和外市设在本市的单位向其上级主管部门报送统计资料时，应当同时抄送当地统计行政管理部门。

第二十八条 市、辖市、区政府及其各部门进行工作考核、奖惩以及对企业资质认定、大中型企业划型等事项，涉及统计资料的，应经统计行政管理部门审核确定或提供。

第二十九条 各部门、各单位上报的统计资料必须经本部门、本单位负责人和统计负责人审核同意、签署意见，并加盖公章。

个人提供的统计资料，必须由本人签署意见。

第三十条 任何单位和个人不得以不真实统计资料骗取荣誉和晋升职务，获取非法利益和不正当利益。

第三十一条 任何单位和个人在使用统计资料时，必须遵守国家有关保密规定。

对属于统计调查对象的个人和家庭单项调查资料、统计调查对象的商业秘密，未经统计调查对象同意，不得泄露或非法使用。

第三十二条　各部门、各单位的负责人对统计机构、统计人员依法提供的统计资料不得自行修改；或者利用职权授意、强令统计机构、统计人员修改。如发现统计数据计算或者来源确有错误，应当由统计机构或者统计人员核实修正。经检查发现不真实的统计资料，报送单位或个人必须及时予以纠正。

报送单位或个人要求更改已向统计行政管理部门正式上报的统计资料，必须在规定的期限内，向统计行政管理部门书面说明更改理由，并提供相关材料，经统计行政管理部门同意后方可更改。

第三十三条 统计行政管理部门应当充分利用可以向社会公开的统计信息资源，按照国家有关规定为社会公众提供统计信息咨询服务。

单位或个人需要了解有关可以向社会公开的统计资料的，可以向统计行政管理部门查询。

第三十四条 基本统计单位应当加强统计基础工作，建立、健全统计资料的收集、整理、审核、上报、交接、归档和保密等统计工作管理制度：

（一）基本统计单位应当建立原始记录、内部报表、统计台帐等必要的统计数据载体；

（二）纳入统计调查制度，需要定期报送统计报表的单位，应当建立综合统计台帐，部门（车间）统计台帐和其他专项台帐，其他单位应当建立与本单位统计工作相适应的统计台帐；

（三）被统计抽样调查抽中的小型企业和工商个体户，应当自抽中之日起设置原始记录和登记统计台帐；

（四）统计台帐、原始记录由各单位保存，保存期不得少于3年，承包经营单位应当保存一个承包期。

第三十五条 国家机关、社会团体、企事业单位、民办非企业单位等组织和被统计调查抽中的调查户上报的统计资料，应有原始记录、统计台帐及相关资料证实其真实性。

第三十六条 任何单位和个人不得篡改、隐匿或者销毁在规定保存期限内的原始统计记录和统计台帐。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第六章 统计检查和监督

第三十七条 实行统计监督检查制度。统计行政管理部门应当依法对各单位执行统计法律、法规情况进行监督检查，受理对统计违法行为的举报和控告，查处统计违法行为。

第三十八条　统计检查人员执行公务时，不得少于2人，并依法出示《统计执法检查证》或其他有效证件；不依法出示证件的，被检查单位或个人有权拒绝接受检查。

统计检查的主要内容是：

（一）报送和提供统计资料的准确性和及时性；

（二）基本统计单位登记和验审情况；

（三）制发统计调查表的合法性；

（四）统计资料管理和公布情况；

（五）统计人员持证上岗情况；

（六）统计机构和统计人员依法行使职责情况；

（七）其他执行统计法律、法规情况。

第三十九条 统计检查人员依法执行公务时，有权检查被检查单位的原始统计记录、统计台帐、统计资料以及其他相关的资料；有权向被检查单位和个人发出《统计检查查询书》，被检查单位和个人应当按期据实答复。逾期不答复的，按拒报论处。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第七章 奖 惩

第四十条 对在统计工作中做出显著成绩的单位和个人,给予表彰和奖励，具体按《江苏省统计管理奖惩办法》执行。

第四十一条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由统计行政管理部门责令改正，予以通报批评；情节严重但尚未构成犯罪的，由上级主管部门、单位或者监察机关对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）虚报、瞒报、拒报、伪造、篡改统计资料的；

（二）迟报统计资料，经指出不改正或者因此而造成严重后果的；

（三）擅自制发统计报表、自行对外发布统计资料、违反统计资料保密规定的；

（四）利用职权授意、强制统计人员弄虚作假，刁难、打击、报复统计人员或者举报人员，包庇、袒护统计违法行为的。

对有上述行为之一而骗取荣誉称号、物质奖励或者晋升职务的，由作出有关决定的机关或者其上级机关、监察机关取消其荣誉称号、追缴物质奖励和撤销晋升的职务。

具有统计专业技术职称的统计人员虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料，情节严重的，由相应的统计职称评定单位依法撤销其统计专业技术职称。

第四十二条 企事业单位和个体工商户虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料的，由统计行政管理部门责令其限期纠正，并可视违法数额占实际总数的比例和情节轻重处以罚款：

（一）不足10%的，对企事业单位处以1000元至5000元罚款；对个体工商户处以300元至1000元罚款；

（二）10%以上不足30%的，对企事业单位处以5000元至20000元罚款；对个体工商户处以1000元至2000元罚款；

（三）30%以上不足50%的，对企事业单位处以20000元至35000元罚款；对个体工商户处以2000元至3500元罚款；

（四）50%以上的，对企事业单位处以35000元至50000元罚款；对个体工商户处以3500元至5000元罚款。

一种统计违法行为涉及两项以上指标数据的，按涉及比例最大的计算罚款。

第四十三条 企事业单位和个体工商户拒报统计资料，经批评教育能认识并纠正错误，不影响报表汇总部门汇总的，对企事业单位处以1000元至15000元罚款，对个体工商户处以500元至1500元罚款；影响报表汇总部门汇总的，对企事业单位处以15000元至50000元罚款，对个体工商户处以1500元至5000元罚款。经批评教育仍不纠正错误的，对企事业单位处以30000元至50000元罚款，对个体工商户处以3000元至5000元罚款，并责令限期补报。

第四十四条 企事业单位和个体工商户迟报统计资料的，对有关领导和直接责任者应予以批评教育。在一个统计年度内累计三次以上迟报统计资料的，对企事业单位处以1000元至5000元罚款；对个体工商户处以100元至500元罚款。

第四十五条 企事业单位和个体工商户同时有两种以上统计违法行为的，查处时罚款可合并计算，情节严重或手段恶劣、屡教屡犯的，应当从重处罚，但所罚款额对企事业单位不得超过50000元，对个体工商户不得超过5000元；情节较轻，认错态度较好，并能积极认真进行整改的，也可酌情减轻处罚，但所罚款额不得低于下一档次的最低限额。

第四十六条 违反本办法规定，利用统计调查损害社会公共利益或者进行欺诈活动的，由统计行政管理部门责令其改正，没收违法所得，并处以违法所得1倍以上3倍以下的罚款；没有违法所得的，处以3万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十七条 拒绝、阻碍统计执法人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十八条 当事人对行政机关的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

第四十九条 统计行政管理部门工作人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，由其所在单位或上级主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第八章 附 则

第五十条 本办法自2003年2月1日起施行。

常州市人民政府
2002年12月26日