四川省泸州市人民政府


泸市府发〔2006〕51号

泸州市人民政府关于印发《 泸州市行政首长问责制暂行办法》的通知

各区、县人民政府，市政府各部门：
《 泸州市行政首长问责制暂行办法》已于2006年10月18日市政府第36次常务会议讨论通过，现印发你们，请遵照执行。

二○○六年十月二十八日


泸州市行政首长问责制暂行办法

第一章总则

第一条为督促行政首长依法、正确履行职责，提高行政效率，防止和减少行政过错，更好地营造经济社会发展环境，制定本暂行办法。
第二条行政首长有履行法定职责和上级安排部署工作的义务，负有对本单位、本部门领导、决策、管理和服务的责任。对行政首长问责实行权、责并重，有错必究，过错与责任相适应，教育与惩戒相结合的原则。
第三条本暂行办法所称行政首长问责，是指市人民政府市长对问责对象不履职、不正确履职或履职不力，依照本暂行办法对其追究行政责任。

第二章对象、范围和内容

第四条本暂行办法所称的问责对象包括：
（一）各区、县人民政府的行政正职（含主持工作的行政领导）；
（二）市政府各工作部门、直属机构、特设机构、派出机构、议事协调机构、具有行政管理职能的其他单位行政正职（含主持工作的行政领导）；
（三）属市人民政府管辖的其他机构主要负责人；
（四）需对垂直管理机构行政负责人问责的，向其主管部门提出问责建议。
第五条问责情形是由分管副职履职不力所导致的，应与行政首长一并问责；分管副职对问责的情形应当全部负责任的，按照干部管理权限，由行政首长负责对其问责或提出问责建议。
第六条政令不畅、执行不力，有下列情形之一的，应当问责：
（一）无正当理由,全年未完成市委、市政府目标任务的；
（二）市人民代表大会讨论通过的《政府工作报告》中应由其承担的工作任务及落实要求，无正当理由未按时完成的；
（三）市政府常务会议决定的重大事项或一个时期内市政府中心工作应由其承担的任务，无正当理由未按时完成的；
（四）未认真执行市政府的指示、决策及上级有关机关交办的工作任务，影响工作部署和损害市政府及泸州整体形象的；
（五）对人大、政协交办的议案和建议、意见，不办理或不认真办理、答复，造成不良影响和工作失误的；
（六）不履行本部门、本单位法定职责或执行不力的。
第七条违规决策和决策失误，有下列情形之一的，应当问责：
（一）应当由集体讨论决策的重大事项，擅自作出决定的；
（二）作出的行政决策干扰市政府的重大工作部署或损害公共利益、行政管理相对人合法权益的；
（三）未采取有效防范措施或措施不当，引发群体性事件或责任事故，造成严重后果的；
（四）集体作出错误决策的；
（五）有其他违法决策或决策失误行为的。
第八条违法行政、滥用职权，有下列情形之一的，应当问责：
（一）无法定依据或超越规定权限实施行政许可，违法委托中介机构、下属单位或者其他组织代为实施行政许可的；
（二）在工程建设、政府采购、产权转让、土地划拨和出让、金融信贷等活动中，违反有关法律、法规和政策，造成不良后果或影响的；
（三）违规承诺或不履行应当履行的承诺事项造成不良后果或影响的；
（四）妨碍企业正常生产、经营活动，给企业发展带来严重后果或影响的；
（五）行政首长管辖范围内发生截留、滞留、挤占、挪用、浪费政府性资金、政府管理资金，擅自占有、使用、处置国有资产或造成国有资产流失的。
第九条治政不严，监管不力，行政乱作为，有下列情形之一的，应当问责：
（一）所在领导班子的成员发生重大违纪违法案件的；
（二）内部管理混乱，作风懒散，工作效率低下的；
（三）弄虚作假，虚报瞒报，骗取荣誉或逃避责任的；
（四）缺乏大局意识、创新意识，设置障碍，损害投资环境的；
（五）乱检查、乱许可、乱收费、乱罚款、乱摊派的；
（六）瞒报、谎报突发公共事件等重要信息的；发生重特大突发公共事件时，未及时、妥善、有效处理和组织有关救援工作的；
（七）所属部门或工作人员的行政行为造成不良影响和后果的。
第十条其他不履职、不正确履职或履职不力，造成不良影响或后果的，应当问责。

第三章程序、方式和责任追究

第十一条市长根据下列情形，决定启动问责程序：
（一）公民、法人和其他组织署名的重大举报、投诉；
（二）领导和上级机关的指示、批示；
（三）同级党委、人大常委会的要求或政协的建议；
（四）市政府常务会议及其组成人员提出的问责建议；
（五）行政监察机关、审计机关、政府法制部门、司法机关、安全生产监督机关、目标督办机构、信访部门、行政服务中心等提出的问责建议；
（六）工作检查和考核评定中发现有应当问责的情形；
（七）新闻媒体曝光且属实的；
（八）市长认定需要启动问责程序的其他情形。
第十二条市长或市政府常务会议认为需要问责的，由市长或市长委托的副市长责成问责对象限期作出说明，同时由市监察局依法进行调查。
第十三条根据调查情况由市长或市政府常务会议决定终止问责或问责处理方式; 涉嫌违纪违法需要追究纪律责任或法律责任的，交由有关机关依纪依法处理。
第十四条问责方式包括：
（一）警示谈话、诫免或责令作出书面检查，责令限期整改；
（二）通报批评；
（三）取消当年评优评先资格；
（四）经济处罚；
（五）按干部管理权限，作出调离工作岗位或工作单位、责令引咎辞职、免职、改任非领导职务或降职的决定或建议；
（六）法律、法规规定的其他问责方式。
以上问责方式可以单独使用，也可以合并使用。
第十五条市长或市政府常务会议决定问责方式后，由市监察局在5日内将问责决定书面送达行政问责对象，并抄送有关机关，有关机关应15日内将执行情况书面报送市政府，并抄送市监察局。
第十六条被问责人有陈述、申辩的权利。
被问责人对问责处理决定不服的，可以自收到处理决定之日起15日内向市人民政府申请复核。其中，对行政处分不服的，依照《中华人民共和国行政监察法》和《中华人民共和国公务员法》等有关法律、法规办理。在复核期间，行政问责处理决定不停止执行；复核中发现处理错误的，应当及时纠正。
第十七条负责办理问责事项的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，依照有关规定追究其责任。

第四章附则

第十八条区、县人民政府对其所属部门的行政首长、乡（镇、街道办事处）的行政首长，市政府各部门对其所属单位的行政首长进行问责，参照本暂行办法按照干部管理权限执行。
第十九条本暂行办法自发文之日起30日后施行。主题词： 综合行政首长问责制△办法通知


承揽合同中，如果定作人因某种客观原因不需要承揽人完成一定工作时，定作人可以随时解除合同。但对解除合同中的有关问题，法律并没有明确规定。本文对相关问题进行探析。

定作人行使解约权应在承揽人完成工作成果前

合同解除权是当事人之间签订合同权利义务终止的情形之一。合同解除后对双方当事人权利义务影响巨大，因此世界各国都对合同解除进行了严格限制，以维护市场经济的稳定。

我国合同法规定了约定解除和法定解除两种形式，其中第九十六条规定：“当事人依照法律规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。”由此说明，解除合同一般是当事人协商的结果，即使法定解除，在一定条件下同样需要对方同意。对于有异议的一方请求确认解除合同的效力期限，合同法虽没有作出规定，但依最高法院相关司法解释规定，当事人对合同法第九十六条规定的合同解除虽有异议，但在约定的异议期限届满后才提出异议并向人民法院起诉的，人民法院不予支持；当事人没有约定异议期间，在解除合同通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持。上述规定均是针对一般合同而言的。

对于承揽合同，法律也有规定例外的情形。换言之，承揽合同中定作人一方享有单方解除权，是我国合同法第二百六十八条规定的特例，该条规定：定作人可以随时解除承揽合同，造成承揽人损失的，应当赔偿损失。由此可以解读出定作人行使解除权是无条件的，并且不以赔偿承揽人的损失为前提，赔偿承揽人损失是解除合同的法律后果，而非定作人解除合同的条件。探究其立法目的，主要是因为：首先，承揽合同是以承揽人按照定作人的要求完成工作为其本质的，若定作人不需要承揽人完成工作，但碍于合同的法律拘束力仍需要和承揽人继续履约，不仅对定作人毫无意义，而且对整个社会也是不经济的。其次，从承揽人角度看，承揽人订立合同的目的是为了获取报酬，如果解除合同承揽人能够得到相应的补偿，对其并无损失可言。该条规定与世界各国如法国民法典、德国民法典及日本民法典的规定是一致的。

值得关注的是合同法第二百六十八条规定对定作人提出解除合同的期间，未给出明确的限制，这是否意味着定作人在承揽人完成工作成果后，同样能够提出解除合同？回答显然是否定的。如果承揽人已经完成工作成果，除承揽人存在违约行为、导致合同目的无法实现外，定作人必须接受工作成果。反之，如允许定作人在承揽人完成工作成果后解除合同，那么赔偿损失的数额可能就是承揽费用，此时解除合同已无实际意义。笔者认为我国合同法虽然对定作人提出解除合同的时间没有限定，但毋庸置疑的是定作人提出解除合同的时间应限定在承揽人完成工作成果之前。

承揽人根本违约定作人可以解除合同

有观点认为，即使承揽人迟延履行债务，定作人也不能提出解除合同，其理由是根据合同法第二百六十二条“承揽人交付的工作成果不符合质量要求的，定作人可以要求承揽人承担修理、重作、减少报酬、赔偿损失等违约责任”之规定。但是，解除合同与违约责任并非同一属性，我国民法通则第一百三十四条规定的承担民事责任的方式未涵盖解除合同，合同法第一百零七条规定的违约责任形式亦未包括解除合同。因此，合同法第二百六十二条显然不可能将解除合同纳入至违约责任的范围。由于解除合同适用于各种类型的合同，对承揽合同的主体也同样可以适用。换言之，定作人单方行使合同解除权是法律赋予的权利，解除合同后，定作人应赔偿承揽人已完成工作的报酬及合同履行完毕后可能获得的利益。但定作人如以承揽人违约为由解除合同，导致的法律后果可能是承揽人赔偿定作人的损失。

司法实践中，定作人选择行使单方解除权还是以对方违约为由解除合同，在某种意义上决定着法院审理案件的范围。根据第九十四条第一款第四项的规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同——由此说明，当事人一方如存在根本违约的情形，另一方可以解除合同。根本违约是指一方当事人违约而使相对人的主要利益不能得到满足，亦即合同目的不能实现。对此，受损害方可以采取解除合同的违约补救措施，并可要求赔偿损害。从价值取向上分析，根本违约制度的实质意义在于平衡社会利益和当事人双方的利益。根本违约的构成必须具备客观要件和主观要件。所谓客观要件是指违约行为和使另一方蒙受重大损失之间有因果关系；主观要件是指违约方能够或应当预见其违约的后果。对于承揽人完成的工作成果有严重瑕疵，致使合同目的无法实现时，定作人当然可以选择解除合同。

定作人行使解约权的法律效力

合同法第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他扑救措施，并有权要求赔偿损失。”该条规定界定了合同解除的法律后果为：终止履行或者恢复原状，如有损失的可以要求相对人赔偿损失。终止履行，是合同关系彻底消灭、合同规定的义务不再履行；恢复原状是指当事人应恢复到订立合同前的状态，仅发生于合同部分或全部履行前的状态。

作为合同法分则规定的定作人解除合同的法律后果，主要体现在承揽人应立即停止工作；赔偿因解除合同给承揽人造成的损失。承揽人停止工作在实践中几乎无争议，但对于赔偿损失的范围，由于我国合同法对此没有明确的规定，因而实践中通常按照合同法关于损失赔偿的原则进行处理。笔者认为，对于赔偿范围不仅应包括承揽人已经完成的工作量报酬，还应包括对未完成工作量的可得收益，当然，可得收益应减去承揽人未进行工作的劳务费用。


（作者单位：陕西省西安市中级人民法院）