关于司法应对自然灾害的若干思考/熊静

　　编者按：

　　纵观历史，人类始终与各类自然灾害相伴、相争。近年来，世界各地遭遇的地震、海啸、洪水、冰冻、高温等自然灾害，不仅比过去多得多，而且对人类正常生活的危害也愈加严重。2012年北京“7·21”特大暴雨及次生的山洪、泥石流等自然灾害，造成了较大人员伤亡和严重经济损失。如何确保抗震救灾和恢复重建工作沿着科学化、法治化的轨道运行，直接考验党的执政能力，更事关灾区正常的民生秩序。面对灾后重建这一复杂的系统工程，尤其是面对自然灾害可能引发的诉讼“洪峰”，人民法院当如何作为？如何把握司法介入的“度”？如何妥善处理各类涉灾纠纷？这些都成为灾难过后我们亟待思考和探讨的问题。“7·21”重灾区的北京市房山区人民法院熊静同志在灾后不久撰写的本文，就表现出了这一积极态度。

司法介入的基本理念

1.政府是灾害应对的主要法定义务主体

世界各国一般都将政府作为灾害应对的主要义务主体，其他组织承担相应的支持义务。这是现代国家对政府社会管理职能的要求，也是社会分工与权力制衡理念在灾害应急体系建设中的具体体现。例如，日本在《灾害对策基本法》中规定，中央和地方政府内依层级设立防灾会议作为灾害应对机构，其他行政机关和组织负有相应的协调、合作义务。我国《突发事件应对法》也规定了由各级政府对本行政区域内突发事件的应急工作负责，并为公民、法人和其他组织设立了参与、协作的义务。

2.法院是灾害应对的补充义务主体

法院是我国的司法审判机关，应当发挥相应的社会管理职能，积极参与到此次自然灾害的应对中来。但是，这种参与不能仅凭热情，而是要把握好“度”，与法院审判职能相适应，符合法律对法院作为灾害应对补充义务主体的规定。因此，法院对于灾害应对的这种参与，在内容上应当与自救行为、行政行为等相区分，体现审判中心职能的特征；在范围上应当以纠纷的诉讼解决为前提，体现司法被动性原则的要求；在程度上应当与政府的全面介入相区分，体现补充性义务主体的角色安排。

3.司法应对效果是司法介入的重要决策因素

在法理上，自然灾害可能构成“不可抗力”并成为法定的免责事由，从而在合同、侵权纠纷等领域使得赔偿责任无所作为。此时，由政府承担的赈灾补偿责任更具有现实意义和社会效果。因此，必须进一步明确法院在救灾和灾后重建工作中司法介入的边界，特别是与政府、其他组织进行区分，以司法应对效果作为法院司法介入的重要决策因素，促进社会效果与法律效果的统一。

司法介入的边界标准

自然灾害后法院的司法介入,应确保最大限度解决纠纷的同时又不能逾越司法职能界限，对此，有三个层次的判断标准值得参考：可诉性标准、有效性标准和优越性标准。

可诉性标准要求纠纷必须具有可诉性，实践中，一般以主体之间是否存在具体的法律关系作为判断标准。有效性标准包含解决实际问题、实现服判息诉的考虑，这一点在涉灾纠纷的应对中尤为重要，考验法院能动司法、服务大局的能力。自然灾害引发的政策性问题纠纷，例如针对排水设施设计标准的诉讼，虽然形式上具有可诉性特征，但由于其复合了民事、行政等多种法律关系，因果关系十分复杂，加之政策色彩浓厚，仅靠司法很难解决。在这种情况下，法院应当审慎介入，通过加强与政府部门的沟通协调，促成双方协商解决。优越性标准需要对特定纠纷不同的解决方式进行成本收益考量。例如，自然灾害可能构成不可抗力或者意外事件，成为法定免责事由，使得原告方即便起诉也无法获得赔偿，避免此类纠纷进入司法程序可能是更好的选择。

根据上述判断标准，可以大体上确定法院对于涉灾纠纷介入的边界，即可以全面介入的领域是民商事纠纷，依职权审慎介入的领域是刑事和行政纠纷。

司法应对的主要原则

面对自然灾害后可能大量涌入司法渠道的纠纷，法院应当进行甄别，拦截不属于管辖范围或者不适宜司法介入的纠纷，并做好协调工作；对于符合立案受理标准的纠纷，应当积极应对、认真审理，注意遵循以下原则：

1.联动处理原则

联动处理原则是社会矛盾大调解机制的重要支撑，也是实践中卓有成效的工作经验。具体而言，可以建立“党政领导、司法主办、部门参与、联合调处”的灾后纠纷应对模式，在统一的平台上，共享信息、实时沟通纠纷处理的进展情况，实现当事人利益司法救济、政府救济与商业救济三种途径的平滑衔接。这样，既有利于提高纠纷解决效率、促进案结事了，也有利于识别恶意诉讼、保障相对人权益。

2.调解优先原则

该原则包含“调解优先”和“调判结合”两方面的内容，强调无论是调解还是判决，都应当以定分止争、案结事了为标准，实现法律效果与社会效果的统一。调解优先是法院审判工作必须遵循的基本原则，运用于自然灾害后的司法应对，应当注意两点：一是更加尊重当事人的意愿，二是更加注重合理调解。

3.注意义务原则

注意义务原则主要用于判断自然灾害能否构成责任免除的法律效果，是法院确定涉灾纠纷的性质及利益归属应当遵循的基本原则。随着工业化进程的发展，人类社会对于自然灾害已经从完全被动的承受，发展到了积极预防和减轻损害的阶段；而随着现代社会人际交往密切程度的增加和社会结构单元的功能化，抗灾防灾已经从个人行为逐步转变为集体行为和社会行为，部分组织和个人基于在社会组织结构的特定功能位置而承担更多的防灾减损义务。这一事实提高了自然灾害后的应急状态下注意义务的要求，并构成对法律责任判断的重要依据。

灾后应急状态下的注意义务主要包含以下内容：（1）安全保障义务。社会经营者、场所管理者与活动组织者在洪水灾害发生后，负有应急安全保障义务。负有安全保障义务的主体疏于职守，应视为对义务的违反，不得成立责任免除，造成损害的，应当依法承担侵权责任。（2）救死扶伤义务。这一义务主要针对医疗机构和医护人员，在发生自然灾害后，不得以任何理由拒绝救治遇害者，否则应当承担侵权责任。（3）预防义务。这一义务主要针对高度危险作业和潜在环境污染责任人。即便自然灾害构成法律上的不可抗力，这些主体仍应负担预防义务，在发生灾害后，应当及时采取合理的措施对损害进行预防，否则不得成立责任免除。

4.损失分担原则

损失分担原则是公平原则在涉灾纠纷审理中的具体体现，指的是在自然灾害的特殊背景下不适用完全赔偿责任的做法。考虑到自然灾害中侵权责任人虽然存在一定过错，但损害结果复合了自然力的原因因素，很难区分各因素所占比例，而侵权责任人作为灾民其赔偿能力有限，在确定赔偿数额时，应当适用损失分担原则，以维持最低生活费为标准限制赔偿规则。此外，在灾害中因紧急避险造成他人损害的，避险人不赔偿是原则，但如果受害人要求补偿，可以要求避险人在避免损失的范围内适当予以补偿，以公平分担损失。

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