人民监督员制度的基本特征

钟 黎 明


人民监督员制度，是按照有关规定产生的人民监督员，代表人民群众，依照宪法赋予的权利，独立地对检察机关部分案件行使监督权，以促进公正执法的一项民主监督程序。在实践中，该制度形成了自身的基本特征，即监督性质的民主性、监督机制的独立性、监督功能的预防性、监督手段的直接性、监督方式的多样性。这些特征使该制度区别于其它的监督（如党委的监督、人大的监督、政协的监督、舆论的监督等），彰显出独特的自身价值和法制功能。
一、监督性质的民主性是人民监督员制度的本质特征
人民监督员制度是人民群众通过人民监督员对检察机关直接行使监督权的新途径，体现了人民群众当家作主的精神，其制度来源于我国宪法确立的社会主义民主集中制。民主集中制是宪法规定的国家机关组织活动原则，反映了我国人民代表大会制度下人民与国家、国家机关间（包括上下级国家机关间）的关系。民主集中制也是检察机关组织活动的原则，因此，民主集中制也就成为，确立反映人民群众与检察机关关系的人民监督员制度的法律依据之一。人民监督员制度在我国监督体系中，属于民主监督的范畴。这种监督的民主性，首先体现在人民监督员是代表人民群众对检察工作的监督。虽然现行法律上还未明确规定人民监督员制度，但是我们可以从《宪法》第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”和第二十七条“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”的规定，找到实行这项民主监督制度的法律依据。其次，在制度的设计上也体现了民主性的本质特征。一是以会议的形式对监督案件进行评议；二是人民监督员评议案件实行票决制，表决意见以多数票为准；三是每次会议推选一名主持人，轮流主持；四是少数意见也一并记录在案，供检察长和检委会审查。再次，民主性还体现在人民监督员组成的广泛性上。人民监督员经过机关、团体、企事业单位推荐，来自不同的岗位，不同的阶层，有着不同的身份，具有广泛的代表性。正因人民监督员制度的民主性，使得这项制度赢得了社会公信力，得到了社会各界的认可。
人民监督员的民主监督与人大的监督不同。人大的监督是权力监督，人大及其常委会对监督对象行使监督权时，所作出的决议、决定具有强制性，被监督对象必须执行。人民监督员的监督意见不具有强制性。人民监督员的民主监督与政协的监督不同。民主监督不是政协监督的专用名词，政协的民主监督是指民主党派的监督，其监督的主体是民主党派。而人民监督员的民主监督是指人民群众的监督，监督的主体是广大人民群 众。
二、监督机制的独立性是人民监督员制度的程序特征
人民监督员制度的建立，是现行检察制度基本框架内的一项制度创新，“新”就新在其自身机制的独立性。主要体现在五个方面：一是程序设计上的独立性。它是检察机关办案过程中的一个独立环节，既不影响检察权的独立行使，又不与检察机关内部监督或其它监督机制混同，是一种独立的程序性监督。二是监督运行方式的独立性。（1）人民监督员评议案件时，案件承办检察官只介绍案情和适用法律的情况，不参加评议案件；（2）检察机关的其它人员，除担任记录的工作人员外，也不参加旁听；（3）人民监督员评议案件独立发表意见。三是人民监督员地位的独立性。人民监督员不依附于任何单位或组织，站在客观公正的立场上独立评议案件。既不站在当事人一边，也不站在检察机关一边。四是表决结果的独立性。评议表决意见直接送检察长审查或进入检委会，不需其它环节的审批。五是人民监督员身份的独立性，可以以监督员名义应邀列席检委会或参加有关执法检查。六是监督形式具有独立性，是来自检察机关以外的外部监督。
当然，我们还应看到，人民监督员制度的独立性不是绝对的，而是相对的。其相对性体现在：第一，人民监督员制度不能脱离检察制度框架而单独存在。第二，人民监督员的监督评议意见不是一经作出就生效，它必须接受检察长及检委会的审查采纳后，才产生法律意义上的效力。第三，监督范围是有限的、相对的。主要是对检察机关自侦案件中的三类案件（不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉案件）实施监督，而不是对检察机关所有案件的监督。第四，监督权的行使是有限的。对应当监督的案件，也不是介入案件的立案、侦察全过程，而是对案件处理意见作程序性的监督。第五，检委会可以否决人民监督员的表决意见。综上，也可以把独立性表达为相对独立性。
三、监督功能的预防性是人民监督员制度的价值特征
人民监督员制度的价值主要体现在其预防功能上。所谓预防功能，是指人民监督员依照人民监督员制度的规定，对一些可能出现的滥用职权的行为和违法后果，提前实施程序监督和事中监督，从而有效地防止权利滥用的情况和违法后果的发生，以促进检察机关公正执法。其它监督往往是事后监督，是对既成事实的违法状态和行为进行的监督。就其监督的对象来讲，已不具有预防功能。人民监督员制度的预防性应是创立这项制度的立法意图和实施这项制度的终极目的。当然，这种预防功能是一种制度上的预防，不能简单地作为评价、衡量检察工作好坏的标准。就具体的个案而言，人民监督员监督评议的意见，仅对案件的处理产生影响，而不是评价检察官能力的依据。因为不同人，不同的法律水平，不同的角度，对同一案件作出不同的看法和结论，是极正常的，也是工作职责所允许的。即使被人民监督员会议否决的拟办意见，也不能得出拟办意见是滥用职权的结论。否则案件承办检察官将不会冒这个风险，大胆提出自己的意见，从而回避这个监督程序，这样的结果显然有违该制度创设本意（如果有证据证明确有滥用职权的事实存在，属另一法律关系，应由其它监督程序监督，比如人事监督程序或检委会监督程序去处理）。
人民监督员制度的预防功能是相对独立性存在的必要条件，相对独立性又是其价值和功能得以发挥的重要保障，二者缺一不可。我们可以从美国的陪审团制度和我国的陪审员制度相比较，来认识相对独立性对其制度功能作用的影响。尽管这两种制度都有各自的优势和特点，但不可否认，陪审团制度比陪审员制度对司法审判结果的影响更大。其根本原因就在于陪审团在司法程序中具有相对独立性。在有陪审团审理的案件中，案件事实和犯罪是否成立，由陪审团决定。法官只解决程序和法律适用（包括量刑）问题。二者相互独立，相互制约，共同完成了对案件的审理，同时又独立显现了各自的作用。有陪审员参加审理的案件，陪审员是合议庭组成人员，陪审员不但可以对案件事实，而且可以对法律适用发表评判意见，对案件具有表决权。但是，其表决意见与合议庭多数意见一致时，才能决定审判结果。其作用已溶合在法官的审判权之中，你中有我，我中有你。陪审员制度的作用不能独立的显现出来，其价值与功能很大程度上起象征性作用。通过比较我们看出，一项制度在实践中能发挥多大程度的功能作用，其相对独立性特征起了决定性因素。新创设的人民监督员制度，显然吸收了其它制度的成功经验，结合我国法制建设的实际，形成了自己的特色。
四、监督手段的直接性是人民监督员制度的权利特征
所谓直接性，就是指监督手段直接对监督对象发生监督作用。其它监督机制大多是“事后监督”，其作用往往要由监督对象自己启动内部的审查、决定程序，才使监督发生作用，具有间接性。人民监督员对案件的监督，直接参与在办案过程之中，是典型的“事中监督”。监督意见直接启动检委会和上级检察机关的审查程序而起作用；人民监督员还可以直接向承办案件的检察官了解案情和法律运用的情况，有权了解案件的证据材料；可以直接对案件进行评议，提出自己的处理意见，甚至否决案件的拟办意见。这种带“刚性”的监督，弥补了民主监督往往是事后监督的不足，使民主监督提前介入到办案过程之中，对案件产生实质性的影响。监督手段的直接性，也使这种外部监督有了“权威性”，有了“权利”的特征。有权利就有压力，人民监督员的监督客观上，也给承办案件的检察官带来了一定的外部压力。一是时间压力，在刑诉法规定的办案期限内，承办检察官要提前将案件送人民监督员进行监督。二是工作压力，承办检察官要将材料准备更充分，用语准确，具有说服“外行”的能力，因为没有人喜欢自己的意见被否决。三是思想压力，促使案件承办检察官提高自己的廉洁意识、证据意识、程序意识、接受监督意识。所以，案件承办检察官会更加注重案件质量，公正执法，从而使人民监督员制度对检察权的行使起到约束和制约的实效。
五、监督方式的多样性是人民监督员制度的职能特征
人民监督员制度赋予人民监督员多种监督职能，其中对检察机关“三类”案件的监督，是最主要的一种职能。同时，人民监督员还具有应邀参加执法检查、调查和听证会；应邀列席检委会；对发现问题提出批评、建议；转交人民群众投诉、控告等职能。这些职能是通过多种多样的监督方式来实现的。1、从监督介入阶段性来看，有事前监督（如执法检查）、事中监督（评议案件、列席检委会等）、事后监督（如批评、建议）。2、从监督的手段来看，即有直接监督，又有间接监督。3、从监督的力度来看，即有刚性（提出否决性意见）的监督，又有柔性（提出建议性意见）的监督。4、从监督的主体来看，即可以以集体的方式（监督员会议）进行监督，又可以以监督员个人身份进行监督。从这些监督方式的多样性可以看出，新创设的这项监督制度，既吸取了其它监督制度的长处，又避免了其短处。在监督过程中，人民监督员能够针对不同的监督事项行使不同的监督职能，使这项制度既有可操作性又有灵活性，充分体现出这项外部监督制度的优越性和职能特征，从而发挥出良好的法制效果。
综上所述，人民监督员制度的建立，是检察机关深化外部监督机制的创新，是现行检察制度中增设的一种民主监督程序，对促进检察机关公正执法，限制权利滥用有着不可替代的积极作用。应当及时总结实践经验，尽快启动立法程序，使该制度法律化，推动我国检察制度的发展。


辽宁省营口市人民政府


营口市城市节约用水管理办法

（一九九四年三月二十三日市人民政府发布营政发[1994]13号）


第一条 为加强城市节约用水管理，科学利用水资源，根据《中华人民共和国水法》和国务院《城市节约用水管理规定》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于我市规划区内，使用公共、自建供水设施供、用水的单位或个人。

第三条 城市实行计划用水和节约用水。

第四条 市城市建设管理局是我市城市节约用水管理工作的行政主管部门，负责本办法的贯彻实施。

节约用水管理工作受水行政主管部门业务指导。

第五条 市政府节约用水办公室（以下简称市节水办）负责城市节约用水的日常工作。其职责是：

（一）宣传、贯彻国家有关节约用水的法律、法规和政策；

（二）编制本市节约用水规划，审批下达用水计划，考核用水定额；

（三）指导工业水平衡测试及验收；

（四）会同有关部门审批节水措施，并监督检查实施情况；

（五）组织开展节约用水活动，总结、推广节约用水的先进经验。

第六条 建立市、企事业单位主管部门和用水单位三级节约用水管理网。各用水单位应确定专门机构或专人负责本单位节约用水的日常管理工作，业务上接受市节水办的监督、指导。

第七条 各企事业单位主管部门，要定期检查用水单位的水平衡测试，经测试发现耗水量高、用水不当的，要督促企业纳入技改计划，并限期解决。

第八条 各用水单位要采用节约用水先进技术和先进工艺，积极推广循环用水、一水多用、串联用水及废水处理回收利用等先进技术，并严格遵守国家有关节约用水的法律、法规和政策。

第九条 各企事业单位主管部门，负责编制本系统产品综合耗水定额和单项耗水定额，报市节水办审批后，认真组织实施。

第十条 各供水、用水单位要严格执行市节水办下达的计划用水指标，不得擅自调整或变更，必须调整时，要经市节水办审批，对超计划用水实行加价收费，超指标用水１０％以下的，超出部分加收一倍水费；超１０％至２０％的，加收二倍水费；超２０％至３０％的，加收三倍水费；超３０％至４０％的，加收四倍水费；超４０％以上的，加收五倍水费。

第十一条 城市用水总需求量超过供水能力时，首先确保居民生活用水，市节水办须对部分单位采取限制用水措施，并对其用水指标实行按日考核。

第十二条 各用水单位要建立健全用水记录和统计台帐，每月向企事业主管部门报送节水统计报表，各企事业单位主管部门每月汇总后报市节水办。

第十三条 各用水单位要实行按表计量。工矿企业实行厂、车间、班组三级水表计量。

第十四条 新建、扩建、改建工程立项时，须到市节水办审查节水措施，并要做到节水工程与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。市节水办负责工程项目的节水设施验收，对不符合节水要求的工程，供水部门不予供水。

第十五条 用水的单位或个人，需增加用水量时，要在采取节水措施的前提下，申明不足理由，呈报市节水办审核批准。经批准增加的用水量必须交纳水增容费，其标准为：工业用水每立方米１５００元；大生活用水每立方米１０００元；基建用水每建筑平方米１．５元。

第十六条 凡新增用水量和居民生活用水改为大生活用水的，须办理增容手续后，供水部门方可设计、施工。否则，其用水量按超计划水费标准收费，情节严重的停止供水。第十七条供水和自建供水设施的单位，须加强对供水设施的检修和管理，减少水的漏失。

第十八条 供水单位要把节约用水作为生产计划主要指标。因用水单位节约用水减少供水单位售水量，其节水量视为售水量，经核定，供水单位可按规定提取企业留利。

第十九条 在城市节约用水工作中，对成绩显著的单位和个人将给予表彰和奖励。

第二十条 凡违反本办法有下列行为之一的，予以处罚：

（一）新建、扩建、改建工程项目未实行节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的，不予供水，使用自备井的予以封井；

（二）使用国家已明令淘汰的用水设备、器具的，每套设备或器具罚款３０至１００元，并加收三倍水费；

（三）不按规定进行水平衡测试或经查发现浪费水而未整治的，除按其浪 费水量加收三至五倍水费外，并扣减当年或下一年度用水指标；

（四）对直接排放冷却水或工业用水，达不到行业用水重复利用率标准的，按其排放量每立方米征收０．５元水费，此项收费用于节水技术改造；

（五）严禁用自来水浇灌园田，违者每次每平方米罚款５元；

（六）对未经批准，擅自使用自来水或开凿使用地下水及私自在自来水管线上安装水泵的，除责令改正没收其设备外，并按有关规定予以处罚；

（七）逾期不缴纳水费的，按日加收５ 滞纳金，情节严重的停止供水。

第二十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可在接到处罚通知次日起１５日内，向做出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可在接到复议决定次日起１５日内向人民法院卢诉。逾期不申请复议或不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由做出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第二十二条 市节约用水管理部门的工作人员，在执行公务时要出示证件。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管机关视其情节轻重给予经济或行政处罚。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第二十三条 盖州市、大石桥市可参照本办法执行。

第二十四条 本办法由市城市建设管理局负责解释。

第二十五条 本办法自发布之日起施行。《营口市城市节约用水管理暂行办法》（营政办发[1983]29号）文件同时废止。